新修訂的《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)新《處罰辦法》），將于2023年7月1日起施行。
新《處罰辦法》是全面貫徹落實(shí)黨的二十大精神，深入學(xué)習貫徹習近平生態(tài)文明思想、習近平法治思想，全面推進(jìn)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域依法行政的重要體現，也是結合生態(tài)環(huán)境執法實(shí)際，具體貫徹落實(shí)2021年新修訂的《行政處罰法》的重要舉措。
新《處罰辦法》是對2010年出臺的《環(huán)境行政處罰辦法》的修訂，條款數目由原來(lái)的82條增加至92條，整體框架基本不變，總章節仍為八個(gè)章節。
1.延長(cháng)生態(tài)環(huán)境處罰立案時(shí)限
新《處罰辦法》第18條將立案的時(shí)限，由原來(lái)的“7個(gè)工作日”改為“十五日內”，同時(shí)增加了特殊情況下，經(jīng)本機關(guān)負責人批準，可以延長(cháng)十五日的規定。
2.處罰決定的時(shí)限從自立案之日起“3個(gè)月”改為“九十日”
新《行政處罰法》第60條規定，行政機關(guān)應當自行政處罰案件立案之日起九十日內作出行政處罰決定。
新《處罰辦法》第57條銜接新《行政處罰法》第60條的規定，將作出處罰決定的時(shí)限，由原來(lái)的從自立案之日起“3個(gè)月”改為“九十日”。
同時(shí)，還新增了“因案情復雜或者其他原因，經(jīng)生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)負責人批準，可以延長(cháng)三十日”以及“案情特別復雜或者有其他特殊情況，經(jīng)延期仍不能作出處理決定的，應當由生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)負責人集體討論決定是否繼續延期，決定繼續延期的，繼續延長(cháng)期限不得超過(guò)三十日”的規定。
即對于案情特別復雜的案子，最長(cháng)可以有150日的辦案時(shí)間，這符合執法實(shí)踐的需求，隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )的快速發(fā)展，不少工業(yè)企業(yè)的工藝流程復雜，違法更加隱蔽，需要給予更長(cháng)的辦案時(shí)間。
3.新增“中止”“檢測”“評估”和“認定”均不計入案件辦理的期限
原《環(huán)境行政處罰辦法》第55條規定“案件辦理過(guò)程中聽(tīng)證、公告、監測、鑒定、送達等時(shí)間不計入期限”。
新《處罰辦法》根據近年來(lái)執法實(shí)踐中新增的辦案需要，在第57條第2款中繼續明確“聽(tīng)證”“公告”“監測”“鑒定”“送達”不計入案件辦理的期限，還新增了“中止”“檢測”“評估”和“認定”也不計入案件辦理的期限。
4.明確陳述、申辯和聽(tīng)證的時(shí)限
陳述、申辯以及聽(tīng)證權是行政相對人的重要權利。原《環(huán)境行政處罰辦法》中對陳述、申辯以及聽(tīng)證的申請時(shí)限沒(méi)有具體規定。
在執法實(shí)踐中，2006年，原國家環(huán)保總局發(fā)布《關(guān)于實(shí)施行政處罰時(shí)聽(tīng)取陳述申辯時(shí)限問(wèn)題的復函》（環(huán)函〔2006〕262號）中規定“當事人陳述和申辯的時(shí)限規定為自接到事先告知書(shū)之日起七日”。
《行政處罰法》第64條規定，“當事人要求聽(tīng)證的，應當在行政機關(guān)告知后五日內提出；行政機關(guān)應當在舉行聽(tīng)證的七日前，通知當事人及有關(guān)人員聽(tīng)證的時(shí)間、地點(diǎn)”。
新《處罰辦法》銜接《行政處罰法》相關(guān)規定，在第44條明確了陳述申辯的時(shí)限為“當事人在收到告知書(shū)后五日內”，并要求“生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人擬作出的行政處罰內容及事實(shí)、理由、依據和當事人依法享有的陳述、申辯、要求聽(tīng)證等權利”。
新《處罰辦法》在第47條明確了聽(tīng)證的時(shí)限，也為在“生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)告知后五日內提出”，并要求”生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)應當在舉行聽(tīng)證的七日前，通知當事人及有關(guān)人員聽(tīng)證的時(shí)間、地點(diǎn)”。
5.明確十日以?xún)绕谙逓楣ぷ魅盏慕缍?/span>
鑒于在執法實(shí)踐中，對于十日以?xún)绕谙薜慕缍ǎ偸谴嬖诘降资恰肮ぷ魅铡边€是“自然日”的爭議，新《行政處罰法》第85條明確，本法中“二日”“三日”“五日”“七日”的規定是指工作日，不含法定節假日。
《行政強制法》第69條也明確規定“本法中十日以?xún)绕谙薜囊幎ㄊ侵腹ぷ魅眨缓ǘü澕偃铡薄?/span>
因此，新《處罰辦法》第90條明確規定，本辦法中“三日”“五日”“七日”的規定是指工作日，不含法定節假日。
6.補充生態(tài)環(huán)境處罰的種類(lèi)
新《處罰辦法》，按照新《行政處罰法》對處罰種類(lèi)的規定，補充了“通報批評”“降低資質(zhì)等級”“限制開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”“責令關(guān)閉”“限制從業(yè)”等處罰種類(lèi)。
同時(shí)，還按照近年來(lái)新修訂的生態(tài)環(huán)境法律法規新增的對違法行為的處罰，補充了“一定時(shí)期內不得申請行政許可”“責令停產(chǎn)整治”“責令限期拆除”“禁止從業(yè)”等處罰種類(lèi)。
7.新增電子數據可作為處罰證據
生態(tài)環(huán)境執法領(lǐng)域，利用自動(dòng)監測數據來(lái)判斷企業(yè)排污行為是否合法的需求越來(lái)越普遍，但是，自動(dòng)監測數據是否可以作為執法證據，因為法律依據不足，造成一直存在疑問(wèn)。
自動(dòng)監測數據，本質(zhì)上屬于電子數據。新《行政處罰法》第46條明確處罰的證據包括書(shū)證、物證、視聽(tīng)資料、電子數據、證人證言、當事人的陳述、鑒定意見(jiàn)、勘驗筆錄和現場(chǎng)筆錄等。這是首次在法律中明確了自動(dòng)監測數據可以作為執法證據。
新《處罰辦法》第26條銜接新《行政處罰法》第46條，新增電子數據可作為生態(tài)環(huán)境行政處罰證據。同時(shí)還明確，證據必須經(jīng)查證屬實(shí)，方可作為認定案件事實(shí)的根據，以非法手段取得的證據，不得作為認定案件事實(shí)的根據。
8.細化監測數據作為證據的規則
為進(jìn)一步規范自動(dòng)監測數據在環(huán)境執法中的應用，結合近幾年在垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)應用自動(dòng)監控實(shí)施非現場(chǎng)監管執法，以及在火電、水泥、造紙等典型行業(yè)開(kāi)展自動(dòng)監測數據標記試點(diǎn)的經(jīng)驗，新《處罰辦法》第30條對自動(dòng)監測數據作為執法證據提出了更細化的要求。
新《處罰辦法》第30條明確規定，“經(jīng)過(guò)標記的自動(dòng)監測數據，可以作為認定案件事實(shí)的證據”，這對于推動(dòng)以污染源自動(dòng)監控為主的非現場(chǎng)監管執法，具有重要意義。
2022年7月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《污染物排放自動(dòng)監測設備標記規則》，明確自動(dòng)監測設備標記包括“自動(dòng)監測設備維護”“數據補全”“數據有效”等3類(lèi)標記，為確保自動(dòng)監測數據的真實(shí)、準確、有效，利用信息化技術(shù)為排污單位報告異常數據、異議申訴、自證守法提供了更加便捷、高效的途徑。
執法實(shí)踐中，還有一個(gè)有關(guān)自動(dòng)監測數據有效性的問(wèn)題，長(cháng)期困擾執法人員，就是當現場(chǎng)監測數據與自動(dòng)監測數據不一致的時(shí)候，以哪個(gè)為準，即哪個(gè)才可以作為執法證據。
2016年，生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于污染源在線(xiàn)監測數據與現場(chǎng)監測數據不一致時(shí)證據適用問(wèn)題的復函》中明確，“現場(chǎng)監測可視為對企業(yè)在線(xiàn)監測設備進(jìn)行的比對監測。若同一時(shí)段的現場(chǎng)監測數據與經(jīng)過(guò)有效性審核的在線(xiàn)監測數據不一致，現場(chǎng)監測數據符合法定的監測標準和監測方法的，以該現場(chǎng)監測數據作為優(yōu)先證據使用。”
所以，這次修訂《處罰辦法》，在第30條中明確，“同一時(shí)段的現場(chǎng)監測（檢測）數據與自動(dòng)監測數據不一致，現場(chǎng)監測（檢測）符合法定的監測標準和監測方法的，以該現場(chǎng)監測（檢測）數據作為認定案件事實(shí)的證據。”
9.新增監測報告、鑒定意見(jiàn)要告知當事人
為保障行政執法相對人的合法權益，新《處罰辦法》第29條要求，生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)取得監測（檢測）報告或者鑒定意見(jiàn)后，應當將監測（檢測）、鑒定結果告知當事人。
10.增加生態(tài)環(huán)境處罰信息公開(kāi)的內容
新《處罰辦法》在第三章“普通程序”中單獨增加“信息公開(kāi)”一節，從第61條到第66條共6條，對公開(kāi)的主體、公開(kāi)的內容、不予公開(kāi)的情形、隱私保護、公開(kāi)的期限、公開(kāi)撤回等內容進(jìn)行了詳細的規定。
原《環(huán)境行政處罰辦法》僅在第72條規定了“除涉及國家機密、技術(shù)秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私外，行政處罰決定應當向社會(huì )公開(kāi)。”
特別要注意的是，新《處罰辦法》第65條要求處罰決定應當自作出之日起七日內公開(kāi)。
新《處罰辦法》第66條要求，如果公開(kāi)的行政處罰決定被依法變更、撤銷(xiāo)、確認違法或者確認無(wú)效的，生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)應當在三日內撤回行政處罰決定信息并公開(kāi)說(shuō)明理由。
近年來(lái)，黨中央、國務(wù)院高度重視推行行政執法“三項制度”工作。執法公示制度是行政執法“三項制度”之一。
2018年12月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行行政執法公示制度執法全過(guò)程記錄制度重大執法決定法制審核制度的指導意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導意見(jiàn)》），新修訂的《行政處罰法》也將“三項制度”上升成為法律規定。
2019年5月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于在生態(tài)環(huán)境系統推進(jìn)行政執法公示制度執法全過(guò)程記錄制度重大執法決定法制審核制度的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施意見(jiàn)》），指導生態(tài)環(huán)境執法推行“三項制度”，并積累了較好的實(shí)踐。
11.明確重大執法決定法制審核制度
重大執法決定法制審核制度，也是行政執法“三項制度”之一。新《處罰辦法》在第三章“普通程序”中單獨增加“法制審核和集體討論”一節，從第49條到第51條共3條，詳細規定了法制審核的范圍、內容以及審核意見(jiàn)和形式。
新《處罰辦法》第49條明確，涉及重大公共利益的，直接關(guān)系當事人或者第三人重大權益、經(jīng)過(guò)聽(tīng)證程序的，以及案件情況疑難復雜、涉及多個(gè)法律關(guān)系的，需要開(kāi)展法制審核。如果未經(jīng)法制審核或者審核未通過(guò)的，不得作出處罰決定。同時(shí)還授權設區的市級以上生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)可以根據實(shí)際情況，依法對應當進(jìn)行法制審核的案件范圍作出具體規定。
新《處罰辦法》第51條要求法制審核以書(shū)面審核為主；對案情復雜、法律爭議較大的案件，生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)可以組織召開(kāi)座談會(huì )、專(zhuān)家論證會(huì )開(kāi)展審核工作；生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)進(jìn)行法制審核時(shí)，可以請相關(guān)領(lǐng)域專(zhuān)家、法律顧問(wèn)提出書(shū)面意見(jiàn)。
需要指出的是，國辦的《指導意見(jiàn)》中要求“各級行政執法機關(guān)要明確具體負責本單位重大執法決定法制審核的工作機構，確保法制審核工作有機構承擔、有專(zhuān)人負責。”
生態(tài)環(huán)境部《實(shí)施意見(jiàn)》中也規定：“進(jìn)行法制審核的機構一般是各級生態(tài)環(huán)境部門(mén)負責法制工作的內設機構，沒(méi)有條件單獨設立法制工作內設機構的，應設立專(zhuān)門(mén)的法制審核崗位，按規定配備具有法律專(zhuān)業(yè)背景并與法制審核工作任務(wù)相適應的法制審核人員。”
12.明確需要集體討論決定的范圍
原《環(huán)境行政處罰辦法》僅在第52條規定了對于案情復雜或者對重大違法行為給予較重的行政處罰，環(huán)境保護主管部門(mén)負責人應當集體審議決定。但沒(méi)有明確哪些情形屬于案情復雜或者重大違法行為。
新《處罰辦法》第52條明確了需要集體討論決定的情節復雜或者重大違法行為的五種情形，一是情況疑難復雜、涉及多個(gè)法律關(guān)系的；二是擬罰款、沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財物數額50萬(wàn)元以上的；三是擬吊銷(xiāo)許可證件、一定時(shí)期內不得申請行政許可的；四是擬責令停產(chǎn)整治、責令停產(chǎn)停業(yè)、責令關(guān)閉、限制從業(yè)、禁止從業(yè)的；五是生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)負責人認為應當提交集體討論的其他案件。
13.明確執法全過(guò)程記錄制度
執法全過(guò)程記錄制度，也是行政執法“三項制度”之一。新《處罰辦法》建立了系統的執法全過(guò)程記錄制度，通過(guò)文字、音像記錄等形式，對行政執法各個(gè)環(huán)節進(jìn)行記錄，全面、系統歸檔保存，做到執法全過(guò)程留痕和可回溯管理。明確生態(tài)環(huán)境執法應當以文字、音像等形式，對行政處罰的啟動(dòng)、調查取證、審核、決定、送達、執行等進(jìn)行全過(guò)程記錄，并歸檔保存。
例如，新《處罰辦法》第25條要求執法人員應當聽(tīng)取當事人、證人或者其他有關(guān)人員的陳述、申辯，并如實(shí)記錄。
新《處罰辦法》第28條規定，“對有關(guān)物品或者場(chǎng)所進(jìn)行檢查（勘察）時(shí)，應當制作現場(chǎng)檢查（勘察）筆錄，并可以根據實(shí)際情況進(jìn)行音像記錄。”“當事人不在場(chǎng)、拒絕簽字或者蓋章的，執法人員應當在現場(chǎng)檢查（勘察）筆錄中注明。”
14.細化處罰聽(tīng)證的范圍和程序
新《處罰辦法》銜接新《行政處罰法》對于聽(tīng)證的要求，在第46條到第48條新增了有關(guān)組織聽(tīng)證的條件和聽(tīng)證程序要求的規定。
具體來(lái)說(shuō)，一是擴大了聽(tīng)證的范圍，在第46條把降低資質(zhì)等級、沒(méi)收非法財物的，以及吊銷(xiāo)許可證件、一定時(shí)期內不得申請行政許可、責令停產(chǎn)整治、責令停產(chǎn)停業(yè)、責令關(guān)閉、限制從業(yè)、禁止從業(yè)的，都納入了可以申請聽(tīng)證的事項范圍，并明確當事人不承擔組織聽(tīng)證的費用。
15.完善違法所得的計算方式
原《環(huán)境行政處罰辦法》第77條對“違法所得”的定義為“當事人違法所獲得的全部收入扣除當事人直接用于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的合理支出”。
在執法實(shí)踐中，往往有的當事人不配合執法，造成執法人員難以界定當事人“直接用于經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的合理支出”，給辦案帶來(lái)了困難。
新《行政處罰法》第28條對違法所得重新進(jìn)行了界定，明確“違法所得是指實(shí)施違法行為所取得的款項。”
新《處罰辦法》銜接新《行政處罰法》的規定，在第88條明確“違法所得是指實(shí)施違法行為所取得的款項”，為計算違法所得提供了明確的方法。
16.新增核與輻射領(lǐng)域適用范圍
2018年12月4日，中共中央辦公廳發(fā)布《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執法改革的指導意見(jiàn)》，其中明確“整合后，生態(tài)環(huán)境保護綜合執法隊伍以本級生態(tài)環(huán)境部門(mén)的名義，依法統一行使污染防治、生態(tài)保護、核與輻射安全的行政處罰權以及與行政處罰相關(guān)的行政檢查、行政強制權等執法職能。”
核與輻射安全監督執法，是生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執法的重要組成部分，與大氣、水、土壤、固體廢物、海洋等要素的執法一樣，在立案、調查取證、案件審查、告知和聽(tīng)證、法制審核和集體討論、處罰決定、信息公開(kāi)、結案和歸檔等執法程序上沒(méi)有特殊性。
因此，新《處罰辦法》刪除了原《環(huán)境行政處罰辦法》第81條關(guān)于核安全處罰適用例外的規定，在適用范圍上新增了核與輻射領(lǐng)域。
皖公網(wǎng)安備 34010402703855號
